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“打架”的安全标准该清理修订了

发布时间:2021-08-03

  李盛是宝钢集团有限公司安监处长,十一长假前,他接到通知——全国人大常委会安全生产法执法检查组将到上海检查,请他参加座谈会,谈一下在执行安全生产法中遇到的问题和修法的意见建议。

  10月8日,上海衡山宾馆。在执法检查组与企业、专家进行座谈时,李盛称,我国的安全生产体系过于庞大,标准方面存在标准重复、空白的问题,而且,现有的国标、行标还存在一些矛盾、冲突,执行中面临尴尬。

  标准空白,监管无据可依;标准“打架”,守法无所适从;标准滞后,不符实际情况……在此次执法检查期间,一些部门及单位向检查组建议称,当前,我国急需制定完善符合新形势要求的安全生产标准体系和技术规范。

  安全生产法第十七条规定,生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件。

  作为安全管理的一大利器,安全生产相关的国家标准或行业标准,可以说是一把标尺,什么能做、什么不能做、应该怎么做,都得依标尺行事。如此,才能最大限度严防安全隐患,杜绝安全事故发生。

  在执法检查过程中,一些单位反映,当前,一些新产业、新业态、新技术、新工艺、新材料等,还没有较为科学具体的安全标准规定。一些安全生产标准滞后、刚性不强,有不少已不适应当前安全生产的要求。

  李盛刚刚参加了国家安全监管总局冶金行业安全生产标准国内外对标工作。通过我国冶金行业安全监管要求与美国相关要求进行对比分析,结论是:我国比美国安全监管要求低的和我国无相关规定要求的占对标总条数的42%。

  “我国冶金行业整体监管思路更注重结果控制,美国在乎过程控制和执行力度。”李盛说,我国的监管方式主要依靠行政执法手段,手段单一,如行政处罚更注重对企业发生事故或未执行政府整改指令的处罚。

  对比之下,我国冶金行业安全生产监督管理标准要求更严格、更全面、专业性更强,如冶金行业专门制定了《冶金行业安全监督管理规定》,炼铁、炼钢、轧钢、煤气等冶金专业都制定了安全规程。但是,“很多内容引用基础标准和通用标准”,李盛说,“由于引用标准由多个部门颁布,相同的内容在多个标准规范、规定中同时出现,缺少统一性和协调性,重复、交叉的内容较多,没有形成一套法规系统,不便于企业识别和获取”。

  作为安全生产中介服务机构的代表,上海天谱安全技术咨询有限公司副总经理魏玉金坦言,对标准规范的把握尺度遇到了困难。

  “许多安全技术标准规范明显落后于社会经济技术的发展要求,部分上世纪90年代的标准规范,还在使用而未更新;部分标准规范的主管部门已经撤销,不知由谁来更新和认可;同一问题不同的标准规范之间相互‘打架’;新制定或修订的标准,对于已建成的规范性企业不知如何适用。”魏玉金说。

  魏玉金还提出,对规范性文件与标准也把握不准。“发生重特大安全生产事故后,各级政府部门下发的规范性文件很多,提出了部分超越现有标准规范的要求,而正规的大型国有企业、外资企业建设时已履行了法定的审批手续,安全生产条件符合标准要求,因此存在执行规范性文件还是执行标准的困惑。”他说,在实践中,通常会选择安全标准要求更高的,但是“这样做其实并不合理”。

  还有专家提出,我国很多安全管理方面的标准,虽然各专业都有标准和规程,但标准都是由政府部门组织相关单位制定的,缺少企业实践和检验,在企业安全管理和政府监管过程中,很多条款缺乏可操作性,笼统和定性的条款多,定量的少。

  “行业标准是对法律规定操作层面的细化,是企业落实主体责任和对企业实施安全监管更为直接而有效的依据。”上海市安全监管局局长齐峻在向检查组汇报情况时指出,这就需要进一步发挥行业主管部门在行业安全生产标准制定上的作用,完善安全生产标准体系。

  齐峻建议出台配套的安全生产法实施条例,进一步明晰制度顶层,明确操作性、指导性,从而进一步推动行业、属地安全生产监督和管理责任的落实。

  “安全生产的标准设定,既要杜绝安全事故及避免隐患产生,又要兼顾技术进步和管理现状。”上海市经济和信息化委员会主任陈鸣波建议,强化标准管理,鼓励通过技术进步提高设备设施的固有安全性,夯实安全生产的物质基础。同时,加强规范管理,夯实安全生产的制度建设。

  面对安全生产标准的混乱和空白,魏玉金认为,首要应加快各类安全技术标准规范整合力度,及时废止和修订不适用的标准规范。政府部门应定期清理已颁布的规章、通知、意见、函、公告,列出正面清单,强化安全技术标准规范执行的力度,减少规范性文件发布数量。

  李盛对魏玉金的观点表示赞同:“建议加强行业安全标准定期复审工作,及时了解安全标准的适用性,修订标龄过长、内容不适用的安全标准,保障标准的适用性和先进性。”

  李盛建议制定行业安全标准制修订总体规划,统一梳理行业安全标准,去除重复、交叉的内容,将所有行业的安全标准、规程、规范集中管理,进一步完善与健全行业安全标准体系。

  在检查中,一些企业还建议完善安全标准的制定机制,提高标准的可操作性。呼吁改进我国行业标准的制定机制和产生方式,建立由市场来决定标准的需求,以市场为导向、企业为主体、利益相关方积极参与的标准制定机制,合理配置社会资源。

  还有观点提出,应鼓励企业制定企业安全标准,加强安全标准在企业的实践和检验,必要时由企业标准升级为行业标准和国家标准,提高标准条款的可操作性和适用性。

  “目前,我国行业安全标准体系建设缺乏一支相对稳定的人才队伍,法规标准的组织管理人员不懂专业技术,专业技术人员又不清楚法规标准制修订程序、规则,科研人员参加法规标准制修订的渠道不畅通。”在座谈时,李盛建议,加强安全标准人才队伍建设,推进安全标准体系可持续发展。

  李盛具体解释说,我国急需建立健全行业安全生产标准化专业人才选拔和教育培训制度,培养行业安全生产标准化学术带头人,打造安全生产标准化学科研究梯队,尽快建立起一支老中青相结合、科研与生产相结合、技术与管理相结合的行业安全标准建设队伍,保证行业安全标准制修订的连续性,保证行业安全标准的质量和制修订速度。

  李盛还特别提到,美国涉及职业安全健康的标准,都以法规的形式颁布,具有较高的权威性和法律效力,而我国的安全生产法规、标准形式多样,更多的要求以规程和部门规章的形式发布,在法律地位上和美国相比相差甚远。

  “应将我国安全规程、部门规章中一些通用的、重要的条款制定专门的技术法规,提高行业安全标准权威性。”李盛认为。

  多位专业人士还建议,加强行业安全标准制定的基础研究工作,加大投入,逐步建立科研成果向法规标准转化的机制,促使标准的关键环节进一步定量化,尽量用图例、数字来说明具体要求,提高行业安全标准的整体质量。同时,积极与国外标准管理机构开展技术交流合作,建立与国际组织和国外发达国家安全生产标准信息交流与合作渠道,及时准确获取相关信息和资料,加快消化吸收国外先进标准。